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Instituições do Estado Democrático de Direito e Desenvolvimento

Político e Social: Núcleos de Apoio Técnico do Judiciário – NATJUS

1. Introdução

Quando observo evolução da judicialização da Saúde no Brasil, o que me chama atenção não é apenas o aumento expressivo do número de demandas (o gasto anual em certos municípios, consome entre 30% e 100% do orçamento total da saúde[1]), mas sobretudo o modo pelo qual o processo judicial passou a operar a partir da institucionalização dos Núcleos de Apoio Técnico do Judiciário (NatJus).

Os NatJus foram concebidos como principal estratégia de suporte técnico à magistratura em demandas sanitárias. A lógica parecia consistente: se o juiz dispuser de melhor informação técnico-científica, tenderá a decidir com maior deferência à medicina baseada em evidências e com menor dependência de relatórios unilaterais produzidos pelo médico assistente.

O problema, contudo, é que essa aposta institucional não foi acompanhada, até aqui, por igual robustez quanto à sua eficácia. Afirmo mais este entendimento, a partir da leitura de inúmeras decisões judiciais, com destaque para aquela que será objeto deste artigo como referência analítica, mantida anonimizadamente[2].

Diante dos estudos que circundaram a análise dessa atuação jurisdicional e, particularmente, a referida decisão judicial, me deparei com a relevante dissertação de Bruno da Cunha de Oliveira (FGV) que, ao examinar mais de 250 mil notas técnicas lançadas no e-NatJus até 31 de dezembro de 2024, demonstra que as evidências sobre a capacidade dos NatJus de qualificar uniformemente as decisões judiciais permanecem limitadas, ambíguas e, em alguns pontos, francamente inquietantes[3].

A questão ganhou novo patamar com o julgamento do Tema 6 de repercussão geral[4], no qual o Supremo Tribunal Federal converteu em exigência processual aquilo que antes se apresentava, em larga medida, como recomendação institucional: a prévia consulta ao NatJus, sempre que disponível, para a aferição dos requisitos de dispensação de medicamentos não incorporados, vedando-se decisão fundada unicamente em prescrição, relatório ou laudo particular, sob pena de nulidade.

Assim, a consulta ao NatJus deixou de ser uma boa prática e passou a constituir, na prática, uma exigência estrutural da decisão judicial.

É exatamente aqui que surge a tensão central que quero explorar. Este artigo sustenta que, após o Tema 6, o NatJus deixou de ser apenas instrumento de qualificação da cognição judicial e passou a ocupar posição ambivalente. Ao mesmo tempo em que pode contribuir para conter decisões cientificamente frágeis, também pode converter-se em filtro de acesso à tutela jurisdicional efetiva, sobretudo quando a temporalidade administrativa do parecer técnico não coincide com a urgência biológica do caso concreto.

A crítica que aqui se desenvolve não se dirige à ideia de suporte técnico em si, mas ao desenho institucional que foi alçado pelo STF à condição de pressuposto decisório sem que, previamente, fossem enfrentados, com a devida profundidade, seus déficits estruturais.

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2. O papel do NatJus e a exigência de suporte técnico

A exigência de suporte técnico nas decisões de saúde é, a meu ver, legítima. O magistrado não é, e nem deve ser, um especialista em medicina ou em avaliação de tecnologias em saúde. Exigir fundamentação técnica é uma forma de qualificar a decisão e reduzir o risco de arbitrariedade.

O ponto de inflexão, contudo, ocorre quando essa exigência passa a assumir caráter absoluto.

Em uma decisão recente[5], utilizada aqui como referência analítica, fica muito claro esse novo paradigma: o magistrado afirma que pedidos sem parecer técnico estão “fadados ao insucesso”, justamente porque o Judiciário não tem conhecimento técnico para decidir sem uma análise “equidistante das partes”.

Compreensível a preocupação com a chamada “equidistância técnica”. De fato, não é adequado que decisões sejam baseadas apenas em laudos produzidos unilateralmente pelo médico assistente. Mas há um ponto que me preocupa: estamos assumindo que o parecer do NatJus é, por definição, tecnicamente uniforme, consistente, confiável e tempestivo, em qualquer lugar do país.

Essa premissa, contudo, não se sustenta.

Ao mesmo tempo, a exigência de individualização rigorosa da análise técnica, afastando o uso de “prova emprestada”, amplia significativamente a dependência do processo em relação ao tempo de resposta do NatJus. Em outras palavras, quanto maior a exigência de especificidade da nota técnica, maior a dependência do processo em relação à capacidade operacional do núcleo, e, consequentemente, maior o risco de atraso incompatível com situações de urgência terapêutica.

E é aqui que o problema estrutural começa a aparecer com maior nitidez.

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3. Fragmentação do sistema, desigualdade de acesso

Sobrecarga dos núcleos locais, tempo do processo e urgência biológica

A dissertação de Bruno da Cunha de Oliveira, que analisou mais de 250 mil notas técnicas registradas no e-NatJus até 31 de dezembro de 2024, revelou um dado, inclusive, grave: em 28 medicamentos, a diferença entre o núcleo que mais recomendou a concessão e o que menos a recomendou foi de 100%. Em 119 casos, a discrepância alcançou ao menos 50%[6].

Esse dado sugere uma divergência estrutural relevante, que compromete a própria premissa de uniformidade técnico-científica sobre a qual o Tema 6 foi construído; implode a narrativa segundo a qual o parecer técnico funcionaria como antídoto suficiente contra a loteria judicial; indica que, o resultado do processo, em vez de depender exclusivamente do perfil decisório do magistrado, passa também a depender do perfil decisório do núcleo consultado.

Dessa forma, a desigualdade de acesso ao mesmo medicamento não desaparece, apenas muda de lugar. E, talvez por isso mesmo, torne-se menos visível, porque recoberta pela aparência de neutralidade científica.

Se a fragmentação já é um problema relevante, a questão do tempo é ainda mais crítica. Em demandas de saúde, tempo não é um detalhe processual. Tempo é parte do próprio direito. Atraso excessivo pode equivaler a ineficácia terapêutica, progressão da doença, perda de oportunidade clínica e, em situações-limite, perecimento do próprio bem da vida.

Por isso, qualquer arquitetura decisória que condicione a tutela de urgência à prévia produção de subsídio técnico precisa ser examinada não apenas sob o prisma da qualidade epistêmica da decisão, mas também sob o ângulo da compatibilidade entre o tempo institucional do parecer e o tempo biológico da doença.

A decisão anonimizada acima referida explicita com rara transparência esse conflito. O juízo reconhece a alta demanda dirigida ao núcleo local, assinala que a vara é especializada em saúde e observa, ainda, que a concentração de demandas em razão do foro universal da União sobrecarrega o Judiciário da capital e seus órgãos de apoio, entre eles o NatJus.

A decisão também admite, expressamente, a existência de “janela terapêutica”, mas, ainda assim, indefere a tutela provisória sem parecer técnico, atribuindo ao próprio autor o ônus de apresentar argumentos ao NatJus para tentar agilizar a produção da nota.

O caso revela um dado institucional perturbador: o sistema reconhece a urgência, mas não dispõe de engrenagem processual suficientemente ágil para absorvê-la sem sacrificar a exigência técnica que ele próprio elegeu como imprescindível.

Surge, então, o paradoxo da espera. O suporte técnico, concebido para qualificar a tutela jurisdicional, pode converter-se em barreira procedimental à própria tutela quando a capacidade operacional do núcleo não acompanha a urgência do caso.

O processo não nega frontalmente o direito, ele o submete a uma fila técnico-administrativa cuja duração pode ser incompatível com a finalidade da tutela de urgência. A deferência à técnica, nesse cenário, corre o risco de degenerar em deferência à demora.

Do ponto de vista constitucional, a tensão é manifesta. A exigência de consulta ao NatJus deve ser lida em harmonia com a garantia da inafastabilidade da jurisdição, com a tutela jurisdicional adequada e tempestiva e com a razoável duração do processo.

Não é constitucionalmente aceitável que um requisito criado para elevar o padrão de fundamentação seja interpretado de maneira a bloquear, na prática, o acesso à tutela urgente em hipóteses de risco clínico concreto.

A técnica não pode ser manejada como sucedâneo burocrático da decisão. Se o processo constitucional exige fundamentação robusta, exige também resposta tempestiva quando o atraso processual compromete a utilidade do provimento.

Em chave crítica, o caso mostra que o problema não está apenas na falta de parecer, mas no desenho de um modelo que transfere ao jurisdicionado o custo da insuficiência estatal de capacidade técnica. Quando o autor é instado a “agilizar” o órgão de apoio, o sistema revela, de forma quase involuntária, a privatização da gestão da urgência: o paciente, ou sua representação processual, passa a carregar o encargo de tentar mover administrativamente a engrenagem pericial que deveria servir à jurisdição.

Isso não é simples detalhe operacional, é sintoma de uma disfuncionalidade estrutural que precisa ser enfrentada frontalmente no debate sobre o pós-Tema 6.  

O instrumento que deveria qualificar a decisão passa a funcionar, em certos casos, como um obstáculo à própria tutela. A exigência de técnica não pode se transformar em um mecanismo de espera incompatível com a realidade clínica.

Se isso acontece, a consequência prática é grave: não há uma negativa explícita do direito, mas há uma demora que pode pode esvaziar sua própria utilidade.

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5. O NatJus Nacional como saída possível

Diante desse cenário, o NatJus Nacional aparece como uma alternativa relevante[7].

Os dados mostram que ele tem uma capacidade produtiva significativamente maior que os núcleos locais, chegando a produzir, em determinados momentos, várias vezes mais notas técnicas do que todos os demais núcleos somados.

Isso indica que ele pode funcionar como uma válvula de escape para situações de urgência.

A proposta que me parece mais adequada, e que defendo aqui, é que, em casos de urgência comprovada, o sistema deveria permitir (ou até exigir) o acionamento prioritário do NatJus Nacional quando o núcleo local não conseguir responder em tempo adequado.

Isso não enfraquece o modelo técnico. Ao contrário, preserva sua finalidade. Mas é importante reconhecer os limites: isso não resolve a fragmentação estrutural do sistema, nem elimina as divergências entre pareceres ou a tensão com a CONITEC.

Ainda assim, é um passo necessário para evitar um problema maior: o perecimento do direito por atraso técnico.

6. Considerações finais

O que o Tema 6 fez foi elevar o nível de exigência técnica das decisões em saúde. E isso, em tese, é positivo. Mas, na prática, também expôs as fragilidades do sistema que foi escolhido para sustentar essa exigência.

Os dados mostram que os NatJus não formam um bloco homogêneo. Há divergências relevantes, assimetrias regionais e limitações operacionais.

Por isso, a questão não é rejeitar o modelo, mas ajustá-lo com realismo.

Na minha leitura, três pontos são essenciais:

Sem isso, corremos um risco sério de substituir decisões frágeis por um sistema tecnicamente desigual e, em alguns casos, lento demais para ser justo. Se perdermos esse equilíbrio, o processo deixa de ser um instrumento de proteção da vida e passa a ser apenas um espaço formal de gestão da espera.

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[1] https://www.conjur.com.br/wp-content/uploads/2026/04/estudo-Instituto-Consenso-criterios-concessao-tratamentos-fora-do-rol-da-ANS.pdf – Segundo o Ministério da Saúde, em mais de  250 municípios, a judicialização consumiu entre 30% e 100% do orçamento da saúde. Entre 2020 e 2024, foram ajuizados 2,46 milhões de novos processos relacionados à saúde, sendo 1,47 milhão contra o setor  público e 990 mil contra a saúde suplementar.

[2] Decisão judicial em processo de saúde analisada neste estudo (caso anonimizado). A decisão judicial analisada é utilizada exclusivamente para fins acadêmicos, com supressão de quaisquer elementos identificadores das partes e do órgão jurisdicional.

[3] OLIVEIRA, Bruno da Cunha de. Núcleos de Apoio Técnico do Judiciário (NatJus): a criação de um sistema paralelo de avaliação de tecnologias em saúde. Dissertação (Mestrado) – FGV Direito SP, 2025. p. 11-12.

[4] STF. Tema 6 de repercussão geral. Tese firmada em setembro de 2024.

[5] Decisão judicial em processo de saúde analisada neste estudo (caso anonimizado).

[6] OLIVEIRA, Bruno da Cunha de. Núcleos de Apoio Técnico do Judiciário (NatJus): a criação de um sistema paralelo de avaliação de tecnologias em saúde. Dissertação (Mestrado) – FGV Direito SP, 2025. p. 11-12.

[7] https://www.cnj.jus.br/programas-e-acoes/forum-da-saude-3/nat-jus-nacional/

Artigo publicado em Cynara Almeida – Direito, instituições e direitos sociais.

Em Brasília, Elis começa a semana ainda antes do amanhecer. Aos 42 anos, sobrevive de diárias. Trabalha de domingo a domingo e, quando a semana termina, assume o turno de garçonete.

Ainda criança, migrou do interior do Piauí para a capital federal. Não possui renda estável. Não pode sustentar um plano de saúde. Desenvolveu uma doença crônica na vida adulta, algo que frequentemente a leva a justificar-se diante de quem a contrata:

“Tenho esse problema que desenvolvi no ciático, mas não deixo atrapalhar minhas faxinas.”

O auxílio-doença foi negado pelo Estado. Enquanto se arrasta a disputa judicial contra o INSS, Elis também aguarda, sem qualquer previsão, o agendamento de exames e tratamento pelo Sistema Único de Saúde no Distrito Federal.

Não se trata de um caso raro. É corriqueiro, cotidiano.

Histórias como a de Elis revelam um problema central da implementação de direitos sociais no Brasil: muitas vezes, a dificuldade está exatamente na capacidade institucional do Estado de transformar direitos já previstos em políticas públicas efetivas.

A Constituição de 1988 reconheceu a saúde como direito fundamental e dever do Estado. Ao fazê-lo, instituiu também um modelo ambicioso de proteção social, no qual cabe às instituições públicas estruturar políticas capazes de garantir acesso universal e igualitário aos serviços de saúde.

Questões relacionadas à saúde reprodutiva, ao acesso a tratamentos, à prevenção de doenças e à organização de políticas públicas de cuidado evidenciam como a efetivação desse direito possui dimensões particularmente relevantes para a vida das mulheres. Em muitos contextos, são elas que enfrentam de forma mais direta os impactos das falhas institucionais na implementação de políticas públicas de saúde.

A concretização do direito à saúde revela, portanto, um dos desafios centrais do constitucionalismo contemporâneo: transformar direitos previstos na Constituição em políticas públicas efetivas.

Para refletir sobre essa distância entre norma constitucional e realidade social, é útil recorrer ao que o antropólogo Clifford Geertz chamou de “pequenos voos”. Em vez de buscar explicações excessivamente abstratas, em “A interpretação das Culturas, de 1973”, Geertz propõe partir de situações concretas da vida social para compreender fenômenos mais amplos. Como observa o autor, muitas vezes é na análise de experiências particulares que se tornam visíveis estruturas sociais mais amplas.

A experiência de Elis permite observar precisamente esse ponto de tensão entre promessa constitucional e capacidade institucional. A Constituição garante o direito à saúde. As instituições existem para implementá-lo. Ainda assim, na vida cotidiana de muitos cidadãos, o acesso a exames, tratamentos e benefícios sociais permanece incerto e demorado.

Esse descompasso sugere que a efetividade dos direitos sociais depende menos de sua consagração normativa e mais da capacidade das instituições públicas de organizar políticas, alocar recursos e produzir respostas administrativas adequadas.

Em outras palavras, a realização de direitos fundamentais não se esgota na previsão constitucional. Ela exige estruturas institucionais capazes de transformar normas jurídicas em políticas públicas operantes. Quando essas estruturas falham ou se mostram insuficientes, a promessa constitucional permanece formalmente intacta, mas distante da vida concreta das pessoas que mais dependem dela.

Refletir sobre o direito à saúde, portanto, implica também refletir sobre as condições institucionais necessárias para que os direitos sociais deixem de ser apenas declarações normativas e se tornem experiências reais de cidadania.

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Cynara Almeida
Advogada
Direito público, instituições e direitos sociais