A judicialização de problemas estruturais brasileiros
Por Cynara Almeida
Há algo particular no momento em que encontramos um nome para uma realidade que já estava diante de nós. Foi o que senti quando me deparei, pela primeira vez, com a formulação de algo que eu percebia, embora ainda não soubesse nomear. E pensei: estão todos vendo. Estamos todos vendo. E, capazes de ver, demos-lhe nome.
Especulei, por um tempo, que algo só existia se tivesse sido nominado, se, enquanto civilização, tivéssemos atribuído, portanto, significado. Desse modo, se desconhecêssemos, então, para nós, não existia. Nossa percepção não alcançava.
A antropologia interpretativa de Clifford Geertz oferece uma aproximação útil para esse movimento. Se a cultura pode ser compreendida como uma trama de significados construída pelos próprios seres humanos, também a nossa experiência do mundo é mediada pelas categorias com as quais conseguimos interpretá-lo. Nomear não cria a realidade, mas pode alterar radicalmente a nossa capacidade de percebê-la, descrevê-la e reagir a ela.
Mais adiante passei a considerar outros mundos. Nas profundezas dos mares, entre seres inimagináveis dos oceanos, tantas coisas estão, nesse instante, acontecendo e, no entanto, jamais veremos, tampouco precisam do olhar humano para existir. Sem dúvida, continuarão acontecendo sem nome, por toda a eternidade.
As coisas não existem em função de nós, humanidade. No mundo natural, todas as coisas se organizam em função da Vida. A vida é a grande causa.
Eu vejo indícios disso na natureza. Não como proposição biológica rigorosa, mas como uma intuição sobre permanência. Spinoza chamou de conatus o esforço pelo qual cada coisa tende, tanto quanto pode, a perseverar em seu próprio ser. A imagem me interessa porque desloca a vida da condição de mero objeto protegido para a condição de causa que antecede a nossa própria organização.
Nós, enquanto humanidade, também nos organizamos em torno da vida. Criamos instituições, regras e formas de poder para protegê-la, porque tudo o que vive quer preservar a própria existência.
O Direito brasileiro foi organizado com a ideia de que a vida é um bem. A proteção aparece de modo expresso no art. 141 da Constituição de 1946, reaparece no art. 150 da Constituição de 1967 e, na Constituição Federal de 1988, ocupa posição nuclear no art. 5º, caput, ao lado da liberdade, da igualdade, da segurança e da propriedade. Mas a vida que a ordem constitucional protege não se esgota na permanência biológica. A dignidade da pessoa humana, os direitos sociais, a saúde, a proteção à infância, a assistência e o meio ambiente formam uma rede normativa voltada à possibilidade de uma existência humana concreta e constitucionalmente protegida.
Portanto, a vida é um bem a ser tutelado pelo Estado. Não poderia ser diferente.
Considerando isso, algumas realidades que acontecem sob nossos olhares, marcadas por violações massivas e persistentes de direitos fundamentais, reproduzidas institucionalmente, também receberam nome. Uma dessas categorias é o Estado de Coisas Inconstitucional. Não é nova.
Surgiu no constitucionalismo colombiano e ingressou no debate brasileiro antes mesmo da ADPF 347/DF, tendo sido mencionada pelo Ministro Luís Roberto Barroso na questão de ordem das ADIs 4.357 e 4.425, relativas ao regime de precatórios. Foi, porém, na ADPF 347, sobre o sistema prisional brasileiro, que o Supremo Tribunal Federal passou a enfrentar de maneira clara a categoria e as implicações de uma violação que não decorre de um ato isolado, mas de uma estrutura que reiteradamente produz desconformidade constitucional.
Há aqui uma distinção necessária. Nem todo problema estrutural configura um Estado de Coisas Inconstitucional, e nem toda intervenção judicial em política pública exige essa declaração. O Estado de Coisas Inconstitucional é uma categoria mais exigente, associada a violações amplas e persistentes de direitos e a bloqueios institucionais relevantes.
O problema estrutural é uma noção mais abrangente. Pode existir sempre que a lesão não seja adequadamente explicada por um único ato ou agente, mas pelo modo como instituições, normas, procedimentos, recursos e decisões se articulam ao longo do tempo.
A crítica, nesse ponto, é conhecida. Se o Judiciário pode reconhecer uma desconformidade estrutural, exigir planos, mobilizar instituições e acompanhar resultados, até onde vai a jurisdição e onde começa a substituição dos Poderes democraticamente responsáveis pela formulação e execução das políticas ?
A literatura que discute o Estado de Coisas Inconstitucional e o ativismo judicial já identificava esse risco: a proteção da Constituição não pode converter a jurisdição em uma autorização genérica para o exercício de competências alheias. O problema é real. Mas a resposta também não pode ser a indiferença.
É nesse ponto que a pergunta que me interessa deixa de ser apenas se o Judiciário pode interferir em uma política pública.
A pergunta passa a ser outra: o que o julgamento de políticas públicas exige do Poder Judiciário?
A Constituição que distribui Poderes também atribui deveres.
A separação de Poderes é uma das grandes técnicas de contenção do poder. Distribui competências, cria controles recíprocos e organiza responsabilidades. Mas a Constituição de 1988 não se limitou a desenhar instituições. Também consagrou direitos fundamentais, fixou objetivos e atribuiu deveres ao Estado. Ao fazê-lo, retirou determinadas matérias do campo da escolha política inteiramente livre e vinculou os Poderes a resultados constitucionalmente relevantes.
É nesse espaço que a judicialização aparece, isso é, entre o direito reconhecido e a realidade entregue. Entre a competência administrativa legítima e a omissão que se prolonga. Dessa forma, o Judiciário não ingressa espontaneamente nessa arena.
Por meio das ações contitucionais legítimas, é provocado. Ou seja, entra na arena pelos mecanismos que a própria Constituição instituiu. Diante de lesão ou ameaça a direito, o Poder Judiciário não pode simplesmente recusar jurisdição, sabemos, operadores do direito.
Por isso, me parece insuficiente reduzir o problema à pergunta sobre quem invade a competência de quem. A dissertação de Cristiane Lopes Gonçalves, utilizada como fonte nesta reflexão, reconstrói justamente essa tensão entre a força jurídica dos direitos fundamentais, o crescimento da atuação jurisdicional e os limites impostos pela separação de Poderes.
A separação não pode funcionar como cláusula de indiferença institucional. Mas também não transforma o juiz em administrador, legislador ou formulador universal de políticas públicas.
A questão, portanto, não é abolir fronteiras entre os Poderes. É compreender o que a Constituição exige de cada um quando a organização estatal, em vez de produzir a proteção prometida, passa a reproduzir a violação.
Do “pode intervir?” para o “como deve intervir?”
O Tema 698 da repercussão geral oferece uma resposta importante a essa mudança de perspectiva. No RE 684.612/RJ, julgado em 2023, o Supremo Tribunal Federal assentou que a intervenção judicial em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, diante de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola, por si só, a separação de Poderes. Mas acrescentou uma segunda premissa: como regra, a decisão deve indicar os resultados a serem alcançados e determinar à Administração a apresentação do plano ou dos meios adequados para atingi-los.
É essa segunda premissa que me parece mais transformadora. Ela desloca o debate da mera legitimidade da intervenção para a forma como ela deve ocorrer. Formular e implementar políticas públicas pressupõe informação técnica, estrutura administrativa, orçamento, coordenação, escolhas sucessivas e capacidade de adaptação. Uma sentença pode ser juridicamente enfática e ainda assim fracassar se ignorar essas condições.
A LINDB reforça essa racionalidade ao exigir, nos arts. 20 a 23, consideração sobre consequências práticas, alternativas existentes, obstáculos e dificuldades reais da gestão. Isso não converte direitos fundamentais em recomendações dependentes da conveniência administrativa. Significa apenas que uma decisão comprometida com a efetividade precisa enxergar o mundo em que será cumprida.
A separação de Poderes, então, deixa de aparecer apenas como limite ao Judiciário e passa também a orientar o desenho da intervenção. Isso porque há diferença entre substituir a Administração e exigir que ela funcione constitucionalmente.
Nem sempre essa fronteira será nítida, mas reconhecê-la é mais útil do que escolher entre dois extremos: afirmar que o Judiciário jamais pode interferir em políticas públicas ou admitir que a proteção de direitos fundamentais justifica qualquer intervenção.
O caso das manifestações públicas em São Paulo.
Uma decisão recente da Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça tornou essa discussão especialmente concreta. No AgInt no AREsp 2.068.297/SP, julgado em 16 de junho de 2026, a Corte examinou ação civil pública ajuizada pela Defensoria Pública de São Paulo para disciplinar a atuação da Polícia Militar em manifestações públicas.
O Tribunal de Justiça paulista havia reformado a sentença de primeiro grau por entender que a matéria envolvia discricionariedade administrativa e que a ingerência judicial contrariaria a independência entre os Poderes.
No julgamento, o STJ reconheceu uma omissão estatal relevante na regulamentação da atuação policial e qualificou a controvérsia como problema estrutural, complexo e persistente, cuja solução dependia de mudanças organizacionais, normativas e operacionais coordenadas. Por isso, a resposta não poderia se limitar a uma ordem pontual.
Essa solução adotada pela Corte de Justiça demonstra, no mínimo, uma forma diferente de exercer jurisdição. Propôs que o Estado deverá elaborar diagnóstico dos problemas, formular protocolo de atuação com parâmetros mínimos e admitir a contribuição de instituições e atores com conhecimento relevante. Ainda, o acórdão admite audiências públicas, ajustes e acompanhamento da implementação.
Portanto, o Judiciário identifica a desconformidade e exige sua superação, mas preserva à Administração espaço para construir a solução operacional.
É justamente aí que o caso dialoga com o Tema 698. O Tribunal não desaparece depois de reconhecer o direito, mas tampouco assume integralmente a função administrativa. Diagnóstico, formulação, participação, implementação e monitoramento passam a integrar a própria tutela jurisdicional.
A lógica também aparece no REsp 2.148.895/PR, sobre a ausência de Casa do Albergado, em que o STJ admitiu a imposição de medidas para superar a desconformidade, mas privilegiou alternativas, implementação gradual e plano em vez de uma solução material única previamente definida pelo juiz.
O processo estrutural, nesse sentido, oferece uma terceira via para conflitos que não cabem satisfatoriamente na oposição entre intervir e não intervir. O Judiciário mantém sua função de proteção constitucional; a Administração continua responsável pela elaboração e execução da política; e a participação de outros atores reduz a presunção de que toda a informação necessária já está no processo.
O que, então, o julgamento de políticas públicas exige do Poder Judiciário?
Problemas estruturais raramente decorrem de uma única causa, e direitos fundamentais não podem funcionar como fórmulas retóricas que dispensam a identificação do dever violado, da gravidade da omissão e das razões que tornam necessária a intervenção. É necessário, antes de tudo, de diagnóstico e fundamentação concreta.
A Administração dispõe de competências, informações e capacidades que o Judiciário não possui, o que recomenda preservar escolhas entre alternativas constitucionalmente admissíveis. Mas discricionariedade não é imunidade, e deferência não pode significar tolerância indefinida com omissões que mantêm direitos apenas no plano formal.
Exige participação, informação e preocupação com a implementação. Em litígios estruturais, definir quem tem razão não encerra o problema. Metas, etapas, prazos, dificuldades reais e mecanismos de revisão importam porque a efetividade de uma decisão não se mede pela força de sua linguagem, mas pela capacidade de produzir transformação concreta.
E exige autocontenção quanto aos meios. Quanto mais complexa a política pública, mais importante distinguir o resultado constitucionalmente devido das várias escolhas administrativas possíveis para alcançá-lo. O Tema 698 não impede diretrizes judiciais específicas quando necessárias, como demonstra o próprio caso paulista. Exige, porém, que essa especificidade seja justificada pela proteção do direito e pelas características do problema, não pela presunção de que o juiz detém sozinho a melhor resposta administrativa.
Talvez o protagonismo judicial mais sofisticado não seja aquele em que o juiz dá mais ordens. Pode ser aquele em que consegue mobilizar as instituições responsáveis, produzir informação, abrir participação, fixar resultados verificáveis e acompanhar a superação da desconformidade sem converter a jurisdição em administração permanente.
Sem dúvida é uma forma diferente de compreender poder, menos como ocupação de espaço e mais como responsabilidade constitucional.
Um convite a repensarmos a finalidade da separação de Poderes
Retomo a intuição inicial. Damos nomes às coisas também para conseguirmos vê-las. Estado de Coisas Inconstitucional, problema estrutural, processo estrutural, estado de desconformidade e plano dialógico são tentativas de descrever violações que persistem não por um ato isolado, mas porque instituições inteiras funcionam de modo insuficiente, descoordenado ou incompatível com a Constituição.
Se conseguimos nomear o problema, precisamos também repensar a resposta.
A separação de Poderes continua indispensável. O equívoco talvez esteja em tratá-la como se sua finalidade fosse proteger um Poder contra outro, como patrimônios institucionais concorrentes. Ela existe para conter poder, distribuir funções, criar controles, preservar legitimidades e organizar capacidades. Por isso, não autoriza o Judiciário a permanecer indiferente diante de violações graves, assim como a proteção de direitos não o autoriza a ignorar as competências e os conhecimentos das demais instituições.
A boa intervenção parece exigir as duas coisas ao mesmo tempo: presença e limite. Firmeza quanto ao resultado constitucionalmente devido e prudência quanto aos meios que pertencem, em primeiro plano, à Administração e aos espaços democráticos de formulação de políticas.
O Direito deve servir à vida. A organização do Estado e dos Poderes deve servir à vida, a todas as vidas. Não o contrário. Por isso, a disputa abstrata sobre qual Poder ganha ou perde espaço me parece menos importante do que uma questão mais concreta: as instituições estão sendo capazes de produzir os resultados para os quais existem?
A separação de Poderes continua sendo uma resposta indispensável à concentração do poder. Talvez precisemos apenas recordar a quem ela serve.
Fontes jurídicas e bibliografia:
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8. GONÇALVES, Cristiane Lopes. O reconhecimento do Estado de Coisas Inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal e as suas possíveis consequências na ordem jurídica brasileira. Monografia. Brasília: UniCEUB, 2016.
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10. ARENHART, Sérgio Cruz. Decisões estruturais no direito processual civil brasileiro. Revista de Processo, v. 225, p. 389-410, 2013.
11. SPINOZA, Baruch. Ética. Parte III, Proposição 6.
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